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EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA APLICACION DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS

  • Escrito por Redacción

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El 16 de octubre de 1844 se publica en la Gaceta de Madrid (actual Boletín Oficial del Estado) el primer Reglamento militar de la Guardia Civil, disponiéndose en el art. 1º del Capítulo VI titulado “Disciplina”, lo siguiente:

La disciplina, que es el elemento más principal de todo cuerpo militar, lo es aún y de mayor importancia en la Guardia Civil, puesto que la diseminación en que ordinariamente deben hallarse sus individuos hacen más necesario en este cuerpo inculcar el más riguroso cumplimiento de sus deberes, constante emulación, ciega obediencia, amor al servicio, unidad de sentimientos y honor y buen nombre del Cuerpo. Bajo estas consideraciones, ninguna falta es disimulable en los guardias civiles.”

Esta definición de la disciplina, constituye el punto de partida del régimen disciplinario en la historia de la Guardia Civil. En el caso que nos ocupa, es destacable que desde aquel año en que se aprueba el primer reglamento militar comprensivo del primer régimen disciplinario del Cuerpo, éste se limita a enumerar las faltas en que se pudiese incurrir junto a las sanciones correspondientes.

Desde entonces, los textos que derogan aquel y lo sustituyen continúan en la misma línea, sin referencia alguna a principios inspiradores del procedimiento o garantías del mismo. Mucho menos, referencia alguna a criterios de graduación de sanciones que pudiesen auspiciar la presencia del principio de proporcionalidad en la aplicación de las sanciones. Así ocurre, con los Códigos de Justicia Militar de 1890 y 1945.

El hecho de que los sucesivos regímenes sancionadores de la Guardia Civil carecieran de una garantía como la del principio de proporcionalidad en la aplicación de las sanciones durante aquellos años encuentra su explicación en que al propio tiempo que se fundaba el Benemérito Instituto en nuestro país, en Alemania su jurisprudencia y doctrina comenzaban a dar forma a lo que hoy denominamos principio de proporcionalidad. Concretamente tiene su origen en las sentencias de finales del siglo XIX del Tribunal Supremo Administrativo en el área del Derecho de policía.

En la segunda posguerra desde la Ley Fundamental de Bonn de 1949 pasaría al Derecho constitucional, de la mano de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, de acuerdo con la cual se trata de un principio general de rango constitucional, inserto en la cláusula de Estado de Derecho que preside la actuación de todos los poderes públicos.

En España, el Tribunal Constitucional español ha hecho no pocos pronunciamientos que se resuelven en afirmar que el principio de proporcionalidad es inherente al Estado de Derecho y al valor justicia proclamado en el art. 1.1. de la Constitución española.

En el ámbito que nos ocupa, no es hasta la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de Régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, aplicable en aquel momento a los miembros de la Guardia Civil, cuando por vez primera encontramos una tímida referencia a la graduación y por tanto, proporcionalidad entre falta y sanción, cuando en su artículo 37 se dispone lo siguiente respecto de las faltas leves: “La Autoridad o Mando que tenga competencia para sancionar una falta leve (…) graduará e impondrá la sanción correspondiente, ateniéndose a las circunstancias concurrentes en el hecho y en el infractor.

Con la aprobación de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, el legislador contribuye a la emancipación en el ámbito disciplinario de la Guardia Civil respecto de las Fuerzas Armadas, y por vez primera, no nos encontramos únicamente con un catálogo de infracciones vs sanciones, sino con un principio ilustrador de la potestad sancionadora como es el de proporcionalidad, que hace su entrada al fin, en el art. 5 de la mencionada ley. Así, dicho artículo dispone: “Las sanciones que se impongan en el ejercicio de la potestad disciplinaria guardarán proporción con las conductas que las motiven y se individualizarán atendiendo a las circunstancias que concurran en los autores y a las que afecten o puedan afectar al interés del servicio.” El precepto introduce dos aspectos innovadores y profundamente relevantes: la necesidad de graduar el ejercicio de la potestad disciplinaria y la individualización de las sanciones.

La Ley Orgánica 11/1991 permanece en el ordenamiento jurídico hasta el año 2008, cuando viene a ser sustituida por la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Nace esta ley con un determinado espíritu, cual es como reza su preámbulo: “dar cabida a un modelo disciplinario riguroso, moderno y extraordinariamente garantista para con quienes les sea de aplicación”.

En este sentido, cobra singular importancia el art. 19 de la referida norma, al introducir por vez primera los criterios que habrán de tenerse en cuenta por la autoridad sancionadora, al momento de graduar la sanción que se vaya a imponer, por lo que actuando bajo el principio de proporcionalidad como reza el propio artículo, deberán tener en cuenta los siguientes criterios:

a) La intencionalidad.

b) La reincidencia, siempre que no constituya una falta en sí misma.

c) El historial profesional que, a estos efectos, sólo podrá valorarse como circunstancia atenuante.

d) La incidencia sobre la seguridad ciudadana.

e) La perturbación en el normal funcionamiento de la Administración o de los servicios que le estén encomendados.

f) El grado de afectación de la falta cometida a los principios de disciplina, jerarquía, subordinación, así como a la imagen de la Institución.

g) En el caso de los artículos 7, número 13, y 8, número 29, se valorará específicamente la cuantía o la entidad de la pena impuesta en virtud de sentencia firme, así como la relación de la conducta delictiva con las funciones y tareas asignadas.

Constituyen estos criterios de graduación de la sanciones una novedad legislativa en relación al contenido del art. 5 de la derogada Ley Orgánica 11/1991. El art. 19 de la nueva ley disciplinaria, continuando con ese criterio principal o matriz de proporción entre la sanción y la conducta que la motive junto a la individualización heredero de la legislación anterior, introduce novedosamente los mencionados criterios que la autoridad sancionadora habrá de contemplar necesariamente —“se tendrán en cuenta”, reza el artículo— para la aplicación de la sanción correspondiente.

Por otra parte, el art. 38 de la Ley Orgánica 12/2007 alude al principio de proporcionalidad como uno de los que inspiran el procedimiento sancionador, junto a los de legalidad, impulso de oficio, imparcialidad, celeridad, eficacia, publicidad, contradicción, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, individualización de las sanciones y culpabilidad, junto a los derechos a la presunción de inocencia, información, defensa y audiencia.

Igualmente, la disposición adicional primera de la ley, establece que de aplicación supletoria para lo no contemplado en la ley, lo será la Ley 30/1992, de26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, norma esta última que en el presente año, vendrá a ser sustituida por las Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La Sala Quinta de lo Militar del Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, elabora la secuencia que sigue el principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador, para terminar apuntando que conforme al art. 106.1 de la Constitución española, es a los tribunales a los que se les atribuye el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (por todas, STS 63/2016, de 25 de enero): “Con reiterada virtualidad tiene dicho esta Sala que la proporcionalidad de las sanciones incumbe fijarla al legislador en el momento de creación de la norma, en que se establecen los tipos disciplinarios y se anudan a las infracciones las correspondientes sanciones, si bien que a la Autoridad sancionadora incumbe elegir motivadamente la corrección que se considera adecuada al caso de entre las legalmente previstas, graduándola en términos de razonable y motivada individualización; mientras que a los órganos jurisdiccionales se les atribuye el control sobre la legalidad de las decisiones administrativas, según lo previsto en el art. 106.1 CE.

Con la misma reiteración venimos diciendo que resulta exigible a la Autoridad que decide, la elección no de una cualquiera de las sanciones posibles sino de aquella que, en términos de proporcionalidad, compense la antijuridicidad del hecho (desvalor de la acción) y la culpabilidad de su autor, atendiendo para ello al dato objetivo que representa la gravedad de la conducta, las circunstancias personales del responsable y la afectación al interés del servicio, con motivación reforzada cuando se impongan las sanciones de mayor entidad. Y asimismo venimos sosteniendo, al tiempo de la individualización, la necesaria observancia, de los criterios establecidos en dicho pfo. segundo del art. 19 LO 12/2007 , como decimos en cada caso y con la debida motivación.”

Por otro lado, sobre la motivación de la elección de la sanción aplicada, el mismo tribunal establece (STS 2187/2015, de 19 de mayo): “(…) ha de motivarse en términos de razonabilidad la elección de la respuesta disciplinaria, como exigencia que también alcanza a las resoluciones en que se plasma el ejercicio de esta potestad, que forma parte del “ius puniendi” del Estado, y para alejar cualquier atisbo de incurrir en la proscrita arbitrariedad ( art. 9.3 CE ). Y cuando la sanción impuesta es la más gravosa e irreversible de Separación del Servicio venimos requiriendo el canon de la motivación reforzada, en términos análogos a los casos en que la sanción repercute sobre derechos fundamentales (SSTC 91/2009, de 20 de abril; y 40/2010, de 19 de julio; y Sentencias de esta Sala 07.05.2008 ; 10.11.2010 ; y 08.06.2011 , entre otras).

Por su parte, la STS 4332/2014, de 29 de octubre sobre el juicio sobre la proporcionalidad de la sanción: “Es competencia del legislador que establece por Ley el elenco de sanciones a imponer a los distintos tipos de infracciones según la gravedad de las mismas, ahora bien, como todo juicio no reglado sistemáticamente hasta sus últimas consecuencias es un juicio de razonabilidad, y requiere, además, que las leyes contengan unos criterios complementarios de dosimetría sancionadora que respondan a las exigencias de la justicia, satisfaciéndolas en su plenitud. Este criterio es el de la individualización de la sanción, que no es más que la <<singularización>> del caso con la especificación de las circunstancias que concurran, ajustando la sanción ya valorada -según criterio de proporcionalidad- al caso particularizado”.

Graciela Rodríguez Pérez - Abogado

https://gracielarodriguezblog.wordpress.com/

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