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Sobre el borrador de orden general sobre policía personal, aspecto físico y trato con la ciudadanía. Parte I.

graciela abogado

Si bien en otras ocasiones las entradas de este blog se analizan preceptos integrados en nuestro ordenamiento jurídico relativos a la Benemérita, en esta ocasión el objeto de análisis lo constituye el contenido de una nueva orden general que al menos (y según las noticias publicadas en las últimas horas), parece ser que volverá a ser objeto de debate antes de su publicación en el Boletín Oficial de la Guardia Civil (en adelante, BOGC). Analizaré en consecutivas entradas de mi blog, el contenido de este borrador de orden general por partes, siendo este artículo el primero e introductorio.

Este borrador de orden general sobre policía personal, aspecto físico y trato con la ciudadanía (al que nos referiremos en adelante como “el borrador”) contiene de momento una serie de previsiones normativas que están dando mucho que hablar entre los miembros de la Guardia Civil. Desde aquí, por tanto, mi reflexión desde el punto de vista jurídico sobre el borrador y el por qué debe modificarse (aún estamos a tiempo) antes de provocar a través de su publicación en el BOGC una auténtica debacle jurídica en cuanto a su aplicación directa a los miembros de la Guardia Civil se refiere. Estoy convencida que la larga trayectoria judicial de nuestro actual Ministro del Interior le ha hecho reflexionar, y este puede ser uno de los motivos (al menos así lo pienso yo) por los que ha paralizado de momento, la publicación de la citada norma en el BOGC, evitando así que se pudiera llegar a aplicar tal y como se encuentra redactada.

Todos sabemos que la denominada Cartilla de la Guardia Civil aprobada el 20 de diciembre de 1845 y redactada por el Duque de Ahumada, se erigió desde un primer momento, en verdadero código deontológico para el guardia civil como, hasta el día de hoy en que el legislador se sigue inspirando en ella para regular el porqué de la función de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. En este sentido, me remito a una de mis primeras entradas del blog en que analizaba la denominada “dignidad de la Guardia Civil” y cómo la Cartilla fundacional guarda similitudes más que evidentes con el contenido de la aún hoy vigente, Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Siempre y esto es opinión personal mía, uno de los motivos por los cuales la Guardia Civil se ha mantenido incólume a los diferentes cambios históricos, legislativos y de gobierno, no ha sido otro que su verdadero amor y respeto hacia el que desde siempre ha constituido su código deontológico particular. Creo que no es casualidad, por tanto que este mismo año la Guardia Civil haya cumplido 174 años desde su fundación. Esta permanencia en el tiempo no puede deberse a otra cosa que a sus principios incorruptibles, no expresados únicamente en la norma, sino permanentemente observados por sus miembros y agradecidos constantemente por la ciudadanía.

Es cierto que a parte de este código deontológico, durante su historia múltiples normas han regulado el devenir de la Institución con mejor o peor fortuna. Actualmente y en nuestro Estado de Derecho, debemos tener presente con carácter previo, una serie de cuestiones de suma importancia. En primer lugar, de acuerdo con el art. 9 de nuestra Constitución española (en adelante, CE):

“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”

Junto a este artículo y para el caso que nos ocupa, recordar igualmente que de conformidad con el art. 10 CE:

“1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Por otra parte, recordar que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I de la CE relativo a los derechos y libertades fundamentales, de acuerdo con el art. 53.1 del mismo texto legal, vinculan a todos los poderes públicos. Del mismo modo, recuerda que sólo por ley se podrá regular el contenido de los referidos derechos, disponiendo que en todo caso, deberá respetarse su contenido esencial.

Finalmente, y correlativo a lo anterior, la ley que se encarga de desarrollar los derechos fundamentales y las libertades públicas, habrá de revestir la forma de ley orgánica (art. 81.1 CE), que por tanto, y de conformidad con el apartado segundo del art. 81 CE, requerirá mayoría absoluta de la mayoría del Congreso para su aprobación.

Visto lo anterior, como primera nota destacable, no es difícil deducir que el contenido del borrador que constituye el objeto de este artículo, no puede ser objeto de regulación a través de una simple orden general, sino en todo caso, a través de una ley orgánica. En este último sentido, recordar que ya existe una ley orgánica reguladora de los derechos y libertades de los guardias civiles, siendo ésta, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y libertades de los miembros de la Guardia Civil, que ya en su artículo primero afirma que su objeto es la regulación de los derechos y deberes que corresponden y son exigidos a los miembros de la Guardia Civil en desarrollo del régimen de los derechos y libertades públicas establecidos por la CE, y de los principios del Estado social y democrático de Derecho, si bien con ciertas particularidades y límites en su ejercicio (art. 1 in fine y art. 2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre).

Por tanto, y en virtud de lo expuesto, resultaría contrario a Derecho regular, a través de una simple orden general que no ostenta la categoría de ley orgánica, cuestiones íntimamente vinculadas al contenido de los derechos y libertades fundamentales de los miembros de la Guardia Civil, tal y como hasta el día de hoy, se ha pretendido con “el borrador”.

En segundo lugar, merece la pena detenernos en la estructura y contenido de “el borrador”. Este, consta de cuatro artículos, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final única relativa a su entrada en vigor, una vez fuese publicada en el BOGC.

Por lo que respecta al contenido, creo que es oportuno en el análisis que se afronta en el presente artículo, comenzar con el contenido del art. 4 de “el borrador”. Este se refiere a la imagen y comportamiento de los guardias civiles en su trato con los ciudadanos. Atendiendo a cómo se encuentra redactado a día de hoy el citado artículo, lo considero jurídicamente innecesario, por los motivos que se expondrán.

Como decía, este es un artículo innecesario. En este sentido, ya de por sí hay innumerables textos normativos que nos refieren cómo debe entenderse el trato del guardia civil con el ciudadano. En este sentido, podemos partir del art. 103.1 CE, que enumera los principios a los que debe atenerse el actuar de la Administración Pública como tal (a la que por tanto, los guardias civiles, en calidad de funcionarios, deben atenerse igualmente). Así, podemos citar el ejemplo la cláusula de cierre del mencionado artículo, que dispone que la Administración Pública tiene un sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En la misma línea, la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, trajo como novedad el hecho en de que su artículo 13 incorpora una serie de derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, de igual observancia para el guardia civil en el ejercicio diario de su intervención con cualquier ser humano (atiéndase que al igual que correctamente hace la Ley 39/2015 no hablo aquí sólo de los ciudadanos, sino de la totalidad de las personas).

A mayor abundamiento, ya en su estatus de funcionario público, son innumerables las normas relativas al trato que han de dispensar a los ciudadanos. En este sentido, ya se dispone de un Estatuto Básico del Empleado Público, cuyos arts. 52, 53 y 54 vienen referidos al denominado código de conducta, principios éticos y principios de conducta que deben desplegar los empleados públicos (se integra por tanto aquí a los guardias civiles) en sus relaciones tanto con la propia Administración Pública, como con la ciudadanía.

Específicamente y al margen de lo anterior, para el caso de la Guardia Civil, disponemos de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, que entre su catálogo de faltas muy graves, graves y leves, se sanciona cualesquiera comportamientos de los guardias civiles que pudieran haber tenido por objeto cualesquiera tratos denigrantes o desconsiderados hacia los ciudadanos. Así, encontramos que, de conformidad con el art. 7 de la mencionada ley, constituiría una falta muy grave: “El trato inhumano, degradante, o vejatorio a las personas que se encuentren bajo su custodia o con las que se relacionen por razón del servicio”. De conformidad con su art. 8, y en tanto que falta grave, constituiría la siguiente: “La grave desconsideración con los superiores, compañeros, subordinados o ciudadanos en el ejercicio de sus funciones, con ocasión de ellas o vistiendo de uniforme”. Igualmente, y a modo de falta grave: “El impedimento, la dificultad o la limitación a los ciudadanos, a los subordinados o a las entidades con personalidad jurídica, del ejercicio de los derechos que tengan reconocidos. Por otro lado, en calidad de falta leve relativa a su trato con los ciudadanos, encontramos la tipificada en el art. 9: “La desconsideración o incorrección con los superiores, compañeros, subordinados o ciudadanos en el ejercicio de las funciones, con ocasión de aquéllas o vistiendo de uniforme.” Resulta redundante aludir al hecho que la comisión de cualesquiera estas faltas, supondría para el guardia civil infractor, la inmediata incoación de un expediente disciplinario, que culminaría de probarse su comisión en los hechos, con la aplicación de la sanción correspondiente a la conducta tipificada llevada a cabo. Provoca por tanto la regulación a nivel disciplinario de estas posibles faltas a cometer, la función disuasoria de la potestad disciplinaria de la Administración con la entidad suficiente, como para aparte de eso, recordar al guardia civil que debe cuidar su trato con la ciudadanía a través de una simple orden general.

A la luz de lo anterior, se confirma desde el punto de vista jurídico la innecesaridad de contar con una simple orden general que se encargue, como se hace en “el borrador” de recoger normas relativas al comportamiento que deben dispensar los guardias civiles en su trato con la ciudadanía, por la gran abundancia de normativa reiterativa que gira en torno a ese objeto.

Para concluir, creo que si ha permanecido durante 174 años vigente, todavía puede hacerlo muchos años más, aquella frase del Capítulo I de la Cartilla del Guardia Civil, en la redacción esmerada que le proporcionó el Duque de Ahumada, y que reza así: “las vejaciones, las malas palabras, los malos modos, nunca debe usarlos ningún individuo que vista el uniforme de este honroso Cuerpo”. Y continúa más adelante: “Será muy atento con todos (…) Es una muestra de subordinación, para unos; de atención, para otros; y de buena crianza, para todos”.


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